Guerra in Ucraina, ora ruolo forte dell’Onu

Dopo la risoluzione delle Nazioni Unite che condanna l'invasione di Putin, occorrono una nuova risoluzione Uniting for Peace e un “nucleo forte” di mediatori.

Maurizio Delli Santi

La guerra in Ucraina prosegue e le sue rappresentazioni alternano momenti di speranza per la resistenza ucraina a quelli più cupi per l’avanzata incessante dei russi. È quella che Clausewitz chiama “la nebbia della guerra”, ovvero l’incertezza in cui ancora non può delinearsi se la difesa – anche prolungata nel tempo, che costerà comunque sacrifici – avrà la capacità strutturale di sopraffare l’offesa, per annientarne la libertà d’azione. E non va dimenticata la minaccia della “deterrenza” nucleare lanciata da Putin. Altri scenari, come quello di un collasso istituzionale della Russia o della destituzione di Putin – pure plausibili – non rispondono allo stato ad un principio di realtà, né garantiscono che un ribaltamento della leadership porti ad una definitiva cessazione della guerra.

In questo contesto strategico, nonostante la diversa vulgata corrente, la diplomazia e il richiamo al diritto internazionale rispondono meglio al quadro teorico del “realismo” che regge il sistema delle relazioni internazionali (ex multis, Kenneth Waltz, Theory of International Politics, 1979). Un riscontro più diretto e immediato viene dalla cronaca di queste ultime ore. Gli Stati Uniti hanno intrapreso un percorso ancora incerto e irto di ostacoli, quello di avvicinare la Cina per un impegno comune alla de-escalation. È prematuro fare delle previsioni sulla concretezza di questa prospettiva, e anzi al momento l’amministrazione USA sta quantomeno cercando di ottenere un impegno della Cina a non cedere armi e altri aiuti militari alla Russia, una ipotesi che al momento è ancora all’attenzione della intelligence americana. La Cina dal canto suo, anche dopo il vertice di Roma, non sembra voler pronunciarsi con chiarezza. Rimangono alcune dichiarazioni dei giorni scorsi in particolare del Ministro degli Affari Esteri Wang Yi, nelle quali si è parlato di “rispetto di sovranità e integrità di tutti i Paesi”, ma anche di  “legittime preoccupazioni per la sicurezza dei vari Paesi”, passaggi che in sostanza sembrano riconoscere   una certa fondatezza alle richieste di “garanzie di sicurezza” formulate dalla Russia  e respinte da USA e Nato. E nella circostanza il ministro cinese ha anche voluto rivolgere l’invito agli Stati Uniti “a guardare alle relazioni bilaterali con raziocinio, riportandole su uno sviluppo sano e stabile”, puntando “ai tre princìpi del rispetto reciproco, della coesistenza pacifica e della cooperazione vantaggiosa per tutti”. Sta di fatto che certamente il percorso di avvicinamento verso la Cina rimane una priorità strategica su cui gli Stati Uniti potrebbero essere affiancati con più convinzione anche dalla Unione Europea.

Gli analisti hanno intravisto possibilità di apertura alla mediazione della Cina perché potrebbe maturare preoccupazioni per gli interessi economici,  i flussi di import-export, i vari rapporti di cooperazione economica e le risorse investite – anche in Ucraina – in particolare nella belt and road initiative. Le preoccupazioni cinesi sarebbero  dunque anche per lo stesso disegno ideologico della “prosperità condivisa”  voluto dal Grande Timoniere Xi Jinping, che potrebbe anche  mirare ad assumere un nuovo ruolo strategico, ancora più incisivo nel contesto globale.

Altre proposte di mediazione del conflitto sono intervenute da Israele, che con la Russia ha stabili rapporti di cooperazione – economici, e strategici sui dossier palestinesi, iraniani e siriani – un forte legame con l’ebraismo russo, e non ha aderito al sistema delle sanzioni. Così come non vi ha aderito la Turchia di Erdogan, che pure si è proposto come mediatore, evidentemente per la cooperazione economica che intrattiene sia con la Russia sia con l’Ucraina, ma anche per la postura strategica cui da sempre tende ad assurgere nello scenario internazionale, specie in quel quadrante regionale. Peraltro, lo sta facendo anche in forza della Convenzione di Montreux, che in caso di guerra gli consente forme di controllo sul Bosforo e sullo stretto dei Dardanelli.

Vi sono dunque diversi attori, evidentemente ciascuno con un rilevante peso nel quadro delle relazioni internazionali, che ritengono percorribile e propongono convinti una mediazione, considerandola un’alternativa concreta per impedire l’aggravarsi del conflitto, e delle sue conseguenze sul piano globale. Questa realtà va  assolutamente valorizzata, e per questo dovrebbe ora assumere un ruolo più incisivo l’Organizzazione delle Nazioni Unite.

Il Segretario Generale dell’ONU, ma anche un gruppo dei suoi principali Stati membri, specie quelli europei che hanno un dovere di solidarietà nei confronti della resistenza dell’Ucraina, dovrebbero ripartire dalla recente approvazione della Risoluzione dell’Assemblea Generale ONU A/ES-11/L.1, che ha condannato l’intervento russo in Ucraina e chiesto l’immediata cessazione delle ostilità.

La questione merita un’attenta riflessione perché la narrazione dei media ha certamente enfatizzato la circostanza che la Risoluzione sia stata approvata a stragrande maggioranza, ma anche da parte di diversi analisti ad essa è stato attribuito un ruolo meramente “simbolico”. Certamente, non siamo di fronte ad una Risoluzione del Consiglio di Sicurezza – dove siede con potere di veto la Russia – che è l’organo esclusivamente competente a adottare le misure cogenti “per il mantenimento della pace e la sicurezza internazionale”, ai sensi del Capitolo VII o VIII della Carta delle Nazioni Unite (sanzioni, uso della forza, etc.). Si tratta tuttavia di una “raccomandazione in materia di pace e sicurezza” ex art.18, peraltro dal titolo “Aggressione contro Ucraina”, approvata, con 141 voti favorevoli, 5 contrari, 35 astenuti, sui 193 Stati membri. Ma ciò che assume rilievo, in questo caso, è che il Consiglio di Sicurezza – che aveva respinto un’analoga risoluzione di condanna, per l’inevitabile veto russo – ha deliberato la convocazione dell’Assemblea Generale in una rara “sessione di emergenza”.

Un precedente significativo: la Risoluzione Uniting for peace

È il caso di sottolineare la particolarità della procedura della convocazione dell’Assemblea Generale in “sessione d’urgenza” , richiamando gli studi più autorevoli che ne rimarcano la specifica valenza nel diritto internazionale. Tra questi va certamente ricordata la ricostruzione storica sull’evoluzione dell’attuazione della Carta delle Nazioni Unite rappresentata da Andrea de Guttry e Fabrizio Pagani (Le Nazioni Unite. Sviluppo e riforma del sistema di sicurezza collettiva, 2020).  Gli autori evidenziano come la prima convocazione in “sessione d’urgenza” fu attuata nel 1950, durante la crisi coreana. In quella circostanza, proprio per superare l’immobilismo del Consiglio di Sicurezza, l’Assemblea Generale adottò la Risoluzione A/Res/377/5 dal titolo emblematico Uniting for peace, che addirittura consentiva anche il potere di disporre un’azione armata. In ogni caso, le proclamazioni solenni a larga maggioranza dell’Assemblea Generale sono lette nel diritto internazionale come un momento topico in cui l’organo più rappresentativo della comunità degli Stati finisce per affermare principi di diritto di carattere universale, come è accaduto con la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, e le risoluzioni sulle nozioni di “terrorismo”, ovvero di “aggressione internazionale”, da cui, come è noto, sono derivati istituti del diritto consuetudinario e specifici trattati e convenzioni vincolanti per gli Stati.

Sulla scorta di tali valutazioni, il campo di osservazione sugli effetti della Risoluzione ora adottata sull’Ucraina assume due profili. Il primo è quello più diretto e gravido di conseguenze giuridiche che non possono essere sminuiti: de iure si è sancito che la Russia è fuori dalla legalità internazionale, ragione per cui qualsiasi Stato, anche se non interviene una deliberazione del Consiglio di Sicurezza, è legittimato a disporre sanzioni e a portare aiuti, anche con armi, all’Ucraina. Inoltre la dichiarazione dell’Assemblea Onu potrà assumere valenza anche in un giudizio di responsabilità   davanti alla Corte internazionale di giustizia, ovvero di fronte agli organi della giustizia penale internazionale, o anche nazionale.

Per inciso, va pure ricordato che per quanto si voglia considerare la posizione russa indifendibile di fronte alla comunità internazionale e al diritto onusiano, Putin e il suo entourage non disconoscono in assoluto le previsioni della Carta della Nazioni Unite, come dimostra il fatto che siedono nel Consiglio di Sicurezza e nell’Assemblea Generale. A titolo di esempio, vale anche ricordare che nel “preambolo” della proposta del  Trattato tra la Federazione Russa e gli Stati Uniti d’America sulle garanzie di sicurezza  la Russia richiama espressamente i “principi contenuti nella Carta delle Nazioni Unite, la Dichiarazione sui principi del diritto internazionale concernente le relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati in conformità con la Carta delle Nazioni Unite del 1975”,  nonché l’Atto finale di Helsinki del 1975 e la “Dichiarazione di Manila del 1982 sulla risoluzione pacifica delle controversie”.

La proposta: una diplomazia assertiva dell’Onu e un “nucleo forte” di negoziatori

Ma il profilo di osservazione più interessante suggerisce intuitivamente come valorizzare ulteriormente la deliberazione di condanna adottata con la Risoluzione A/ES-11/L.1.  In merito, appare opportuno un inciso teorico sul diritto internazionale. Questo, fortunatamente, non è un quadro assiomatico definitivo, ed anzi la sua storia è fortemente caratterizzata da momenti innovativi che nascono anche dal maturare di una profonda coscienza collettiva, di cui diventano interpreti e promotori gli stessi interpreti del diritto internazionale. In altri termini non esiste una rigidità temporale del diritto internazionale, in cui non a caso si parla di “regole” ma soprattutto di “principi”. Non a caso vale ricordare che quando si parla delle “fonti del diritto internazionale” si richiama l’articolo 38 dello Statuto della Corte internazionale di Giustizia del 26 giugno 1945, che oltre a menzionare le convenzioni internazionali, indica espressamente i “principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili” e “la dottrina degli autori più autorevoli delle varie nazioni”. Esempi emblematici di grandi capovolgimenti nell’affermazione di “princìpi” di diritto universali, anche da parte della dottrina, si rinvengono nella nascita e nello sviluppo del diritto internazionale umanitario, in cui vige ad esempio la “clausola Martens”: il «generale principio di umanità», anche quando una determinata regola non è espressamente codificata, rappresenta un fondamento ispiratore del nuovo diritto dei conflitti armati (Ronzitti, Greppi).

Conclusione: anche in forza di questo “principio generale di umanità”, il Segretario Generale delle Nazioni Unite, ovvero le diplomazie dei Paesi dell’Onu – che intendano sostenere concretamente l’Ucraina e fermare l’aggressione russa – possono assumere più espressamente il riferimento al precedente della Risoluzione Uniting for peace e promuovere una nuova “sessione d’urgenza” dell’Assemblea Generale.  Questa anzi dovrebbe essere convocata in “seduta permanente”, anche perché i rischi di una “terza guerra mondiale” e la minaccia nucleare lo giustificano ampiamente. In questa prospettiva, vanno sicuramente prese in considerazione le misure previste dal Capo VI sulla risoluzione pacifica delle controversie (es. nomina di un “rappresentante speciale” per la mediazione, ricorso ad organizzazioni o accordi regionali, deferimento alla Corte internazionale di giustizia, inchieste, etc.).

È in questo contesto che andranno perciò valorizzate le varie ipotesi di mediazione già manifestate, a cominciare da quelle di Cina, Israele, e Turchia. Ma è bene che questi attori non rimangano soli e che la mediazione confluisca piuttosto in un formato allargato ad un “nucleo forte” di negoziatori, tra cui potrebbero figurare India, Giappone, Arabia Saudita, Regno Unito, Francia, Germania, Italia e Unione Europea. Si avrebbe così un giusto bilanciamento degli equilibri strategici, e una rappresentanza autorevole della comunità degli Stati. Di fronte ad essa per Putin sarebbe difficile sottrarsi al confronto e sostenere le sue pretese con la guerra.

 



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