I rischi dell’autonomia differenziata. Regionalismo e garanzia del principio di uguaglianza

Nella bozza Calderoli i diritti rischiano di perdere i caratteri di universalità che sono a garanzia dell’unità e indivisibilità della Repubblica.

Francesca Paruzzo

Il 17 novembre 2022 il Ministro per gli Affari regionali Roberto Calderoli ha presentato in sede di Conferenza delle Regioni una bozza, composta di nove articoli, volta a definire le modalità attuative del percorso di riconoscimento di un’autonomia differenziata in capo alle regioni a statuto ordinario che ne facciano richiesta.

È l’art. 116 comma terzo della Costituzione a prevedere tale possibilità: esso dispone infatti che ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 (quindi tutte le materie attribuite alla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni) e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo (quindi le materie attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato) alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, alla lettera n), ossia norme generali sull’istruzione, e alla lettera s), ossia tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119.

Si dispone quindi che 23 materie, fino a oggi disciplinate in modo esclusivo da parte dello Stato o in modalità concorrente tra Stato, chiamato a definirne i principi fondamentali, e regioni possano essere trasferite alla sola competenza regionale, con contestuale allocazione a tale ultimo ente delle risorse necessarie per farvi fronte.

Questo tema si era già imposto al centro del dibattito nel 2017, a seguito delle iniziative intraprese dalla Lombardia (che aveva chiesto il trasferimento di 20 sulle 23 materie previste), dal Veneto (che ne aveva richieste 23 su 23) e dall’Emilia-Romagna (16 su 23).

Oggi sembra chiara l’intenzione di portare a compimento tale processo.

Sono state molte le reazioni della politica sulla bozza presentata: estremamente critiche, come quelle del Presidente della Campania, Vincenzo De Luca, che parla di assenza di “margini d’intervento”, di provvedimento “inemendabile” che va pertanto ritirato o del segretario del Partito democratico Enrico Letta che ha definito la bozza un “pasticcio istituzionale”; o di apertura, come prevedibile, come quella riscontrabile nelle dichiarazioni del Presidente della Regione Veneto, Luca Zaia, secondo cui “chi è contro l’autonomia è contro la Costituzione”.

Quali che siano gli interessi politici (e ideologici) sottesi a ciascuna delle diverse prese di posizione, la reale partita in tema di regionalismo differenziato – e su cui quest’ultimo mostra la sua congenita ambiguità – si gioca sul modo di intendere il rapporto tra uniformità (anzi: unità ai sensi dell’art. 5 della Costituzione nel suo riferimento a una Repubblica una e indivisibile), differenziazione e uguaglianza.

La prospettiva solidaristica che il quadro costituzionale assume come fondante, infatti, è volta a definire l’organizzazione istituzionale più efficiente, in termini di servizi e risorse, per articolare le funzioni pubbliche. Uguaglianza e differenziazione, quest’ultima là dove necessitata dalle peculiarità di territori e persone, non sono quindi incompatibili, ma anzi, al contrario, si completano a vicenda e sono entrambe essenziali al miglioramento dei rapporti centro-periferia, nell’ottica di ottenere vantaggi sistemici.

La stessa riforma del Titolo V del 2001 era improntata (quantomeno, si crede, nelle sue aspirazioni ideali) a un modello di regionalismo di tipo solidaristico, finalizzato a contribuire allo sviluppo della società nel suo complesso. È quindi nella prospettiva di una tensione verso l’uguaglianza che al tempo stesso riconosce l’esistenza di differenze di fatto, che deve essere letto sia l’art. 116 comma 3 della Costituzione, il quale come visto ammette la possibilità di un processo in cui le regioni sono chiamate a discutere con il centro modalità asimmetriche di allocazione ed esercizio delle funzioni; sia l’art. 119, che stabilisce obblighi perequativi nei confronti delle regioni con minore capacità fiscale; sia, in ultimo, l’art. 117 comma 2 lett. m), che prevede che sia compito della Repubblica determinare “i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. In questo ultimo caso, al rischio di una eccessiva diversificazione tra i modelli regionali si oppone la previsione della predeterminazione, a livello statale (estesa a tutti i diritti civili e sociali) e quale limite alle scelte regionali, di un livello minimo di prestazioni da erogare in modo uniforme sul territorio.

Che tale quadro non abbia trovato piena realizzazione, dando vita a particolarismi regionali che mettono in discussione l’effettività dei diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalla Costituzione è circostanza nota. I livelli essenziali non sono stati definiti dal legislatore nazionale in alcun ambito, con la sola eccezione di quello sanitario (nel 2001 e poi nel 2017); anche in questo caso, però, non è stato possibile evitare la creazione di un servizio sanitario disomogeneo, in cui i singoli usufruiscono di un livello quantitativo e qualitativo di servizi fortemente differenziato a seconda del territorio di residenza; secondo i dati del Nuovo sistema di Garanzie per il Monitoraggio dell’Assistenza Sanitaria, operativo dal 1 gennaio 2020, che misura efficienza, appropriatezza ed equità nell’accesso alle prestazioni sanitarie, risultano adempienti rispetto alle tre macroaree considerate (prevenzione, ospedaliera e distrettuale) soltanto 15 Regioni e anche tra queste le disomogeneità sono significative: per l’area di prevenzione si va dal 95,65% dell’Umbria al 78,3% della Sardegna; per quella distrettuale dal 97,64% del Veneto al 61,7% della Sardegna; per quella ospedaliera dal 96,98% della P.A. di Trento al 60,4% della Campania. Con riferimento alle restanti 5 Regioni, a cui si aggiunge la P.A. di Bolzano, 4 sono inadempienti rispetto all’area distrettuale (Valle d’Aosta, P.A di Bolzano, Basilicata e Calabria), 2 rispetto all’area ospedaliera (Molise e Calabria) e tre rispetto alla area di prevenzione (P.A. di Bolzano, Calabria e Sicilia).

In un contesto già così frammentato il dibattito sul regionalismo differenziato, per come impostato e per come presentato nella bozza del Ministro Calderoli, mostra la sua intrinseca pericolosità.

Perché sembra essere improntato a una logica competitiva più che solidaristica, volta a far valere, a discapito dei principii di uniformità e uguaglianza, distinzioni in favore della popolazione delle regioni più ricche (non a caso, quelle che hanno avanzato le relative istanze), indipendentemente dalle effettive peculiarità delle stesse.

Perché relega il Parlamento al ruolo di mero “ratificatore” di intese raggiunte dai diversi esecutivi (nazionale e territoriali), senza possibilità di emendarli in alcun modo. L’istituzione rappresentativa, a livello centrale, della sovranità popolare rimane così schiacciata su dinamiche politiche insindacabili, spesso discendenti dai rapporti di forza derivanti dalla potenza economica delle regioni interessate, e privata di ogni capacità di valutazione in ordine ai vantaggi sistemici che da tale differenziazione potrebbero (o non potrebbero) derivare.

Perché, ancora, pur sollecitando (all’art. 3) l’adozione, entro 12 mesi dall’entrata in vigore della legge, dei livelli essenziali delle prestazioni, dispone che, qualora ciò non avvenga, il trasferimento di funzioni si verifichi in ogni caso, così mettendo in discussione il significato che assume la predeterminazione di tali livelli essenziali, tanto come risorsa dell’unità, quanto come limite alla discrezionalità sia del legislatore sia dell’amministrazione, vincolati, entrambi, a scelte orientate da criteri di ragionevolezza e finalizzate a garantire quantomeno il nucleo irriducibile dei diritti.

Tale bozza, per come strutturata, sembra negare ciò che sta alla base della costruzione pluralista dell’unità politica, orientata a soddisfare interessi generali: il rapporto tra uniformità e differenziazione, a sua volta connesso inscindibilmente al principio di uguaglianza, per porsi in conformità con il quadro costituzionale, non può essere sbilanciato a vantaggio delle sole istanze di maggiore autonomia. Il rischio, altrimenti, è che attraverso la pretesa di trasferimento ai singoli enti territoriali di ulteriori funzioni (anche al di là delle specificità di popolo e territorio che le legittimerebbero), si metta in discussione la tenuta di un sistema che ben può – anzi, forse, deve – essere regionale nell’articolazione, ma che è e resta nazionale nei principi, pena la “frantumazione” di quei diritti, soprattutto quelli sociali, che rischiano di perdere sulla strada della differenziazione i caratteri di universalità e fondamentalità che si ergono a garanzia dell’unità e indivisibilità della Repubblica.



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