“La corruzione è una malattia sociale. Per prevenirla serve cultura civica”

La corruzione non è solo un reato o un problema di maladministration, è una malattia sociale, afferma Valentina M. Donini in questa intervista.

Roberto Rosano

Valentina M. Donini è  docente presso la Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA) e portavoce delle PA nel Forum Multistakeholder per il governo aperto di Open Government Partnership Italia. Discutiamo con Lei della sua ultima pubblicazione, Prevenzione della corruzione. Strategie, sfide, obiettivi  (Carocci, Roma, 2022).

Professoressa Donini, è possibile misurare la corruzione?
Per conoscere un fenomeno è fondamentale misurarlo, ma la corruzione è un fenomeno sommerso, che resiste alle misurazioni. Ci sono però dati oggettivi, come le statistiche giudiziarie, che indicano il numero di condannati per corruzione. Un alto numero potrebbe indicare, però,  tanto un’ampia diffusione del fenomeno, quanto l’efficienza del sistema giudiziario. Inoltre, questo dato misura solo la corruzione scoperta (con uno sfasamento temporale tra il momento in cui il reato è compiuto e quello in cui è sanzionato), senza prendere in considerazione né la “cifra oscura”, né la corruzione intesa come maladministration.

Gli indicatori soggettivi come l’indice di percezione della corruzione di Transparency International presentano,d’altra parte, il rischio di una sopravvalutazione del fenomeno, perché più si persegue la corruzione, maggiore può esserne la percezione collettiva.
Sicuramente una sintesi tra i diversi indicatori è la soluzione migliore, e in questa direzione si inserisce il progetto dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) “Misurazione del rischio di corruzione a livello territoriale e promozione della trasparenza”, che offre un insieme eterogeneo di indicatori di rischio.

Lei hai scritto un capitolo dedicato alla lotta alla corruzione nel PNRR. A che punto siamo e cosa manca?
Nel PNRR la lotta alla corruzione è un obiettivo fondamentale da perseguire attraverso strategie generali (riforma della giustizia e della pubblica amministrazione) e riforme abilitanti. Tra queste, un ruolo centrale spetta alla semplificazione dal momento che “la corruzione può trovare alimento nell’eccesso e nella complicazione delle leggi”.
Tuttavia, questa esigenza di semplificare a tutti i costi solleva qualche perplessità quando, tra le norme che “alimentano la corruzione” e che devono quindi essere abrogate o riviste, vengono inserite proprio quelle dirette a prevenire la corruzione.

Ciò preoccupa perché il PNRR rappresenta non solo una straordinaria occasione di ripresa per il nostro Paese, ma anche una potenziale fonte di rischio di caduta dell’integrità.
Per questo è opportuno mantenere adeguate misure di prevenzione della corruzione e incentivare il monitoraggio civico, che però non può essere effettuato dal momento che non sono ancora stati pubblicati i dati relativi a tutti i progetti finanziati dal PNRR.

Quali sono le cose che, invece, andrebbero semplificate davvero?
Serve un maggior coordinamento tra norme. Ad esempio, la legge 179/2017 in materia di whistleblowing (la segnalazione di illeciti) prevede che il dipendente possa segnalare l’eventuale illecito al Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e Trasparenza (RPCT) della propria amministrazione, oppure direttamente all’ANAC. Tuttavia, l’attuale Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, DPR n. 62 del 2013, all’art. 8 prevede la possibilità di segnalare l’illecito al superiore gerarchico. Si tratta di una grave incongruenza che comporta serie conseguenze al whistleblower che, seguendo un’indicazione sbagliata…

… rischia di vedere compromessa la tutela della riservatezza.
Purtroppo sì. È quindi auspicabile un allineamento tra i due testi. Eppure, l’attuale bozza di revisione del Codice di comportamento non interviene sull’art. 8, ma si concentra su altri temi, ad esempio l’utilizzo dei social: un’occasione persa.

Lei, in questo libro, è stata molto chiara nell’individuare le aree con il più elevato rischio di corruzione, ma una volta mappato il rischio, cosa si può fare per evitarlo, senza moltiplicare all’infinito i controlli e gli adempimenti?
La corruzione non è solo un reato o un problema di maladministration, è una malattia sociale. La strategia di prevenzione della corruzione introdotta dalla legge 190/2012 si basa quindi non solo sul piano organizzativo (creando con le misure un ambiente potenzialmente impermeabile a interferenze di natura corruttiva), ma anche sul piano culturale, aumentando la soglia etica dei dipendenti con interventi formativi e azioni di sensibilizzazione. Inoltre,tutti i dipendenti sono direttamente coinvolti nel processo di gestione del rischio corruttivo e diventano in pratica agenti anticorruzione, perché devono rispettare le procedure e segnalare eventuali fatti illeciti.

Molti sindaci esprimono preoccupazione per la facilità con la quale, nell’esercizio delle loro funzioni, possono rimanere intrappolati nelle maglie del tanto discusso reato di abuso d’ufficio contemplato dall’articolo 323 del codice penale. Lei che idea si è fatta?
Capisco il timore di una paralisi amministrativa, ma mi preoccupa di più l’idea che certi comportamenti vengano normalizzati, anche perché la corruzione, come reato, è solo la punta dell’iceberg di un processo che nasce in un clima di diffusa illegalità e si sviluppa in una serie di comportamenti scorretti. Trovo pericolosa l’idea che l’integrità possa essere sacrificata in nome della performance e del raggiungimento degli obiettivi.

Già nel lontano 1908, Turati diceva “la casa dell’amministrazione dovrebbe essere di vetro”. Questo principio generale della trasparenza vale in ogni caso o ci sono delle eccezioni? È bene che qualche stanza abbia ancora le pareti di mattoni?
Un’amministrazione aperta e trasparente genera nel cittadino una maggiore fiducia nelle istituzioni ed è più efficiente anche nella lotta alla corruzione. Non esiste  una strategia di prevenzione della corruzione senza un’adeguata trasparenza e accessibilità delle informazioni. Ma la trasparenza non si esaurisce nella pubblicazione dei dati: le amministrazioni devono garantire anche la accountability, cioè il rendere conto del loro operato nei confronti della cittadinanza. Di conseguenza, da una parte le amministrazioni devono spiegare ed eventualmente giustificare i propri comportamenti. Dall’altra, i cittadini devono essere coinvolti nella definizione e attuazione delle politiche pubbliche e hanno il diritto-dovere di monitorare, fare domande, esprimere suggerimenti. La partecipazione civica è uno strumento fondamentale nella lotta alla corruzione.

Esempi virtuosi in tal senso?
Sicuramente le iniziative promosse da Open Government Italia. Attualmente è in corso di attuazione il Quinto Piano d’azione nazionale per il governo aperto e, nell’ambito dell’azione dedicata alla prevenzione della corruzione e cultura dell’integrità, si è creata una forte sinergia tra amministrazioni e organizzazioni della società civile, per promuovere buone pratiche e favorire la diffusione di soluzioni dirette alla riduzione del rischio di corruzione.

CREDITI FOTO: LinkedIn



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