Le ombre della riforma Cartabia

“Che cosè per noi la legge?” (Platone, in Minosse)

 La ragione più importante del violento conflitto in corso sulla riforma Cartabia – che riguarda sia il processo civile che quello penale – non risulta quasi mai evidenziata nemmeno nelle migliori riflessioni. La ragione a me sembra la seguente: a fronte alla sistemica criminalità nel campo economico in cui sono coinvolti con ininterrotta continuità parti rilevanti del capitalismo italiano, del mondo bancario e dei gestori del patrimonio pubblico, il quadro repressivo sanzionatorio è stato permanentemente caratterizzato da scelte di politica penale che rendevano/rendono estremamente difficile punire gli autori di tale genere di reati.

Per ricordarne solo alcune: nel periodo monarchico la sottoposizione del Pubblico ministero al potere politico garantiva qualsiasi insabbiamento, nel periodo repubblicano costituzionale si è reso necessario cambiare strada utilizzando la legislazione quale strumento per realizzare l’impunità: processi lunghi e prescrizioni brevi (7 anni e mezzo dalla data di consumazione del reato), abolizione del reato di abuso di ufficio non patrimoniale, gravissimo depotenziamento del reato di abuso di ufficio patrimoniale nel 1997, la legge Obiettivo del 2001 in cui si stabiliva che il Direttore dei lavori delle grandi opere, responsabile del controllo di legalità, veniva nominato dalla ditta appaltatrice e non dai pubblici poteri!, la legge Cirielli nel 2005 che produsse la prescrizione in 10 anni di oltre 1 milione e 500mila di processi penali contro reati economici, amnistie e indulti spesso motivati soprattutto dalla necessità di non far finire in carcere, o di farli uscire, i delinquenti dai “bianchi colletti”.

Una amplissima serie di fatti – dallo “scandalo” (termine quanto mai ingannevole) della Banca Romana del 1892 a Mani Pulite e all’oggi – passando per le vicende relative alla Banca Italiana di Sconto del 1921 (leggere in proposito Piero Sraffa in La crisi bancaria in Italia,1922) al Banco di Napoli, al Banco di Sicilia, al Monte dei Paschi di Siena, alle frodi nelle forniture militari del 1915 sino all’ultima del 2020) alla corruzione nei settori dei lavori pubblici, della sanità e della gestione del patrimonio pubblico in generale – e una non contestata letteratura confermano i legami saldissimi lungo l’intera nostra storia nazionale tra corruzione, malversazione, evasione fiscale e classi dirigenti. Si mostra con evidenza una pratica non occasionale dei poteri politici e, soprattutto, economici per accaparrarsi – con straordinaria continuità storica – la maggiore quota possibile della ricchezza prodotta.

La controprova sta nelle statistiche dell’amministrazione penitenziaria: su una media di 55-58 mila detenuti ogni anno presenti nelle carceri italiani, quelli con condanna definitiva per reati contro l’economia pubblica, di solito laureati e con alti redditi, sono nel 2020 poche centinaia (lo 0,4%). Nel 2016 erano esattamente 126 per corruzione, 26 per peculato, 11 per concussione. Abbiamo così la prova che la capacità punitiva dello Stato è inversamente proporzionale alla gravità del reato, al livello di reddito e al grado di istruzione dei condannati. Una legalità che non produce giustizia e che tende anzi ad impedirla con ogni mezzo nei confronti dei gradi alti della borghesia nazionale.

La riforma Cartabia – come quella Bonafede entrata in vigore nel 2020 – che intervengono nel contesto che abbiamo ricordato, andrebbero quindi valutate misurando il merito delle proposte sulla base della loro capacità di contrastare in positivo, individuandone le cause complesse e i possibili rimedi, l’impunità degli autori di reati economici divenuta da tempo sistema. La legge Bonafede – che tentava di arginare la criminalità economica tramite il solo stop assoluto della prescrizione dopo la sentenza di primo grado – prometteva quello che, per due ragioni fondamentali, non poteva mantenere: 1) la Corte Costituzionale con la sentenza n.140/2021 ha dichiarato incostituzionale il regime della prescrizione senza termine come disciplinato dalla stessa legge e la Corte Europea dei diritti dell’Uomo ha condannato 1.200 volte l’Italia per la non ragionevole durata del processo ex art. 111 Cost.; 2) senza massicci investimenti – assenti nella riforma Bonafede – in personale, mezzi, infrastrutture informatiche, forti dosi di depenalizzazione di reati, riforme in tema di intercettazioni, usura, rientro dei capitali dall’estero, elusione, il tentativo del M5S appariva del tutto velleitario e destinato al fallimento.

La riforma penale di Cartabia invece è caratterizzata da 3 scelte di fondo:

1) una sulla prescrizione apparentemente identica a quella della legge Bonafede mentre in realtà quest’ultima viene completamente capovolta dallo strumento della improcedibilità nei giudizi di impugnazione (non si deve superare 2 anni di durata per l’appello e 1 per la Cassazione, con qualche proroga limitata a processi complessi);

2) la seconda su un vasto e positivo intervento depenalizzante e premiante le alternative alla giurisdizione sia penale che civile con l’obiettivo di sfoltire i reati e ridurre i tempi;

3) la terza con la previsione che il Parlamento avrà il potere di indicare ogni anno con propria deliberazione vincolante per le Procure quali siano le priorità da rispettare per l’esercizio dell’azione penale.

Il giudizio predittivo sulla riforma della prescrizione non è difficile da formulare: alimenterebbe l’impunità perché garantirebbe almeno nei primi anni di applicazione la prescrizione di centinaia di migliaia di processi anche per reati importanti. L’ultima delle richiamate scelte, quella sulle priorità da indicare da parte del parlamento per l’esercizio dell’azione penale, appare palesemente illegittima e costituzionalmente irricevibile, stante il tenore letterale e sistematico dell’art. 112 cost. che dispone che “Il PM ha l’obbligo di esercitare l’azione penale”. L’unica alternativa costituzionalmente praticabile in questo campo è costituita da interventi di depenalizzazione di molti tra i reati minori e di consistenti dotazioni tese a garantire al sistema giudiziario – come la riforma effettivamente e meritoriamente fà – adeguati mezzi personale e risorse.

L’intesa tra Conte e Draghi/Cartabia sul nodo prescrizione-improcedibilità è certo un passo avanti rispetto al primo testo – si prevede ora una durata di 3 anni per l’appello e di 1 anno 6 mesi per la Cassazione – restando del tutto dubbio tuttavia se essa sarà sufficiente ad evitare che il sistema dell’impunità per i reati contro l’economia e contro il patrimonio pubblico possa procedere come prima.

Due punti restano da decidere: una norma che garantisca una prescrizione senza fine a reati minori ma commessi in un contesto mafioso o di terrorismo, un’altra che disponga l’applicazione del regime dell’improcedibilità solo quando saranno effettivamente realizzati gli interventi finanziari organizzativi a sostegno del sistema giudiziario. Consapevoli che la situazione della giustizia penale e civile oggi in Italia realizza una realtà di fatto – cioè una costituzione materiale – del tutto incompatibile con la Costituzione formale fondata sull’uguaglianza.

In questo ha ragione la ministra Cartabia: lasciar tutto com’è – lo status quo – non è una opzione valida. Nemmeno la riforma proposta lo sarà se le classi dirigenti italiane continueranno ad appropriarsi – grazie alla sostanziale impunità – di grandi quote della ricchezza nazionale, impedendo così che essa possa finanziare scuola, sanità, ambiente infrastrutture.

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