Gli invisibili: esclusi dalla cittadinanza sociale, anche nell’emergenza pandemica

La decisione di non ampliare, in piena pandemia, la platea dei beneficiari del reddito di cittadinanza. Bonus, una tantum, misure spot: questa la strada scelta pur di non rendere strutturale una vera misura di welfare. Ma procedere per categorie e settori produce sempre l’esclusione di ampie parti di società, generando in ogni caso iniquità, incertezze e ingiustizie.

Giuseppe Allegri

Pubblichiamo un estratto del volume Reddito di cittadinanza: verso un Welfare più universalistico?, a cura di Guido Cavalca, uscito da poche settimane con licenza Creative Commons nella collana Sociologia – Open Access delle edizioni Franco Angeli e quindi liberamente scaricabile in formato digitale qui.


A oltre un anno dall’entrata in vigore della misura, quattro sembrano i profili critici più immediati. Il rischio – sopra già evidenziato a partire dalla lettura dell’articolo 1, comma 1 del decreto-legge istitutivo – di sovraccaricare il Reddito di Cittadinanza (RdC) di significati che travalicano la necessaria e solo parzialmente esaudita politica pubblica di lotta alla povertà e all’esclusione sociale. Spesso tale condizione di povertà, che, come sappiamo, è multidimensionale (economica, educativa, sociale, relazionale, sanitaria, etc.) si annida tra i giovani minorenni e necessita delle ponderazioni familiari dei sussidi non del tutto adeguatamente valutate, rischiando con ciò di favorire nuclei familiari senza figli.

Questo aspetto interroga l’altro elemento di criticità, dato dal fatto che si tratta sempre di una misura indirizzata alla famiglia e non di un diritto sociale individuale che potrebbe permettere una maggiore autonomia dei soggetti più vulnerabili nell’ambito familiare, per emanciparsi dalla famiglia (magari proprio i minorenni in particolari condizioni di deprivazione, o le donne a rischio di violenza domestica e maschile, nel senso di un reddito di autodeterminazione). Quindi si giunge alla troppo vincolante e difficilmente attuabile «anima lavoristica» del RdC e all’incognita pratica di attuare questo profilo: la grande difficoltà, nel sistema economico-industriale italiano, a partire dal Meridione e dalle aree vaste lontane dai grandi concentramenti urbani, di rendere non tanto virtuoso, ma almeno possibile, l’incontro tra domanda e offerta di lavoro, tenendo anche conto della reale struttura e del reale funzionamento dei Centri e dei Servizi per l’Impiego. In realtà queste appropriate critiche mettono in evidenza come il nostro sistema di Welfare continui a essere manchevole di adeguate politiche pubbliche di investimento sulle giovani generazioni (un degno Welfare intergenerazionale), di protezione delle persone a rischio di maggiore debolezza e vulnerabilità e minore autonomia e indipendenza all’interno dei nuclei familiari (dagli anziani, ai minori, alle donne, sulle quali spesso continua a gravare il peso della cura), il tutto magari in stretto rapporto con le strutture di prossimità degli affaticati Welfare locali; quindi di politiche del lavoro, dell’impresa e dei sistemi di produzione minimamente adeguate alle trasformazioni sociali, tecnologiche, produttive già avvenute (quelle che la spesso vuota retorica governativa definisce politiche industriali e del mercato del lavoro, quindi politiche di intervento per ridurre il divario tra Nord e Sud del Paese, tra zone urbane e rurali, sull’innovazione tecnologica, etc.).

Sovraccaricare di questi immensi e strutturali problemi dell’intero “sistema Paese” la previsione normativa del RdC è stato il danno maggiore prodotto nei confronti di una misura di protezione sociale che avrebbe dovuto finalmente mettere al centro la garanzia di un embrionale reddito minimo adeguato come politica pubblica di investimento e potenziamento di quella parte di società da tempo in sofferenza, dando seguito al vecchio, e troppo spesso disatteso, adagio in base al quale, negli Stati costituzionali, sociali e pluralistici del secondo dopoguerra, «la civiltà di un Paese si misura anche in base alla capacità di occuparsi dei suoi cittadini più vulnerabili» .

In questo senso, è possibile leggere il nostrano RdC come una prima misura che prova ad avvicinare il sistema di Welfare repubblicano, sempre in una prospettiva selettiva e triplicemente condizionata, ai modelli più universalistici preesistenti e lungamente ignorati dalle nostre classi dirigenti, perché «il reddito minimo garantito è quell’istituto che le società occidentali hanno in sostanza costituzionalizzato nella seconda metà del Novecento per governare il pericolo di una classe di esclusi per sempre e per proteggere la coesione sociale. E il termine “cittadinanza”, associato al diritto a un reddito (minimo), ha chiaramente e volutamente alluso a una dimensione riformista (se non rivoluzionaria) di lungo periodo, alla necessità di una rivisitazione radicale di sistemi di sicurezza sociale disegnati sul rapporto di “dipendenza” e su realtà produttive sempre meno egemoni» (G. Bronzini, La campagna denigratoria nei confronti della legge sul reddito di cittadinanza: come andare avanti?, in Questione Giustizia, 4/2019).

È questa possibile visione, di una prospettiva radicalmente riformistica degli strumenti di sicurezza sociale, che potrebbe essere presa sul serio proprio per ridisegnare gli spazi di una nuova solidarietà, che superi i limiti strutturali del modello sociale italiano – categoriale, occupazionale, familiare – dinanzi al doppio movimento, da un lato, dell’accelerazione digitale e della connessa trasformazione delle forme del lavoro e di produzione, dall’altro, della possibile tenuta economica della società nell’eventualità di una persistenza di diffusione del virus SARS-CoV-2 e della connessa malattia Covid-19 con connesso prolungamento e/o intermittenza di condizioni di quarantena e lockdown di più o meno ampie parti del Paese e conseguenti problematiche di ulteriore impoverimento di quella larga fetta di popolazione impossibilitata a lavorare ed esclusa da garanzie e tutele tradizionali. Soprattutto dinanzi a questa seconda ipotesi, le istituzioni pubbliche hanno provato con fatica ad arginare la crisi epidemiologico-sanitaria ed i suoi effetti sulla tenuta economica e sociale del Paese, prevedendo all’articolo 40 del cd. Decreto Cura Italia D.L. del 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, la sospensione temporanea delle condizionalità al lavoro previste nei confronti dei soggetti fruitori del RdC, eliminando obblighi e vincoli alle politiche attive del lavoro, data la condizione di lockdown del Paese.

Si tratta di una riduzione e attenuazione del vincolo della condizionalità prodotto da quello che potremmo chiamare come un diritto dell’emergenza nell’ambito del lavoro e della sicurezza sociale che deve però essere inteso come una possibilità di ripensamento in senso universalistico e incondizionato delle misure di protezione sociale come il RdC, declinato quindi in una sorta di reddito di esistenza, minimo, garantito e di base. Lo stesso d.l. 18/2020 provava a intervenire, in una modalità evidentemente «fumosa» anche in favore di quei segmenti esclusi dalla sicurezza sociale tradizionale, con l’Istituzione del Fondo per il reddito di ultima istanza a favore dei lavoratori danneggiati dal virus COVID-19 (articolo 44 dello stesso Decreto), che in base agli articoli 27, 28, 29, 30 e 38 dello stesso Decreto sono individuati in (anche in base al Messaggio n. 1464 del 2 aprile 2020 dell’INPS, Indennità COVID 19 in favore di alcune categorie di lavoratori autonomi, liberi professionisti, collaboratori coordinati e continuativi e lavoratori subordinati ai sensi del decreto-legge del 17 marzo 2020, n. 18. Procedura per la presentazione della domanda): liberi professionisti titolari di partita IVA attiva alla data del 23 febbraio 2020 iscritti in via esclusiva alla Gestione separata INPS e lavoratori titolari di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa attivi alla medesima data; lavoratori autonomi iscritti alle Gestioni speciali dell’assicurazione generale obbligatoria – Ago (artigiani, commercianti, imprenditori agricoli, coltivatori diretti, coloni e mezzadri); lavoratori stagionali del turismo e degli stabilimenti termali; lavoratori dipendenti del settore agricolo; lavoratori del settore dello spettacolo.

Si è trattato di una misura una tantum di 600 euro attiva dal primo di aprile 2020 e confermata dal decreto successivo del mese di maggio 2020. Ed è lo stesso portale digitale dell’INPS a certificare che al 27 aprile 2020 erano state ricevute oltre 4 milioni e 700 mila domande, con accoglimento di circa 3 milioni e 450 mila, il 60% delle quali di autonomi (commercianti o artigiani), 17% di liberi professionisti e contrattisti coordinati e continuativi, 13% di lavoratori agricoli, 9% di lavoratori del settore del turismo e meno dell’1% di lavoratori dello spettacolo. Con la gran parte delle domande provenienti dalla fascia di età compresa tra i 45 e i 54 anni (circa il 33% delle domande, con un’età media di 46 anni), di quella Generazione X cresciuta nella fine del mondo bipolare e delle politiche espansive di Welfare in Occidente, affacciatasi al mondo del lavoro nell’epoca di maggiore esposizione a condizioni di precarizzazione e disoccupazione/sottoccupazione, come negli anni Novanta europei e, nel contesto italiano, in quel decennio delle riforme della Gestione Separata INPS e del mercato del lavoro che hanno posto quella generazione ai margini della cittadinanza sociale del Belpaese, nell’epoca della istituzionalizzazione della cosiddetta flex-insecurity all’italiana.

Si tratta dell’emersione di un’ampia fetta di soggetti attivamente al lavoro, ma in modo autonomo, intermittente, precario, finora ampiamente esclusi dagli istituti di sicurezza sociale nel nostro ordinamento ancora prevalentemente pensati per il lavoratore salariato subordinato standard, a ulteriore dimostrazione dell’impoverimento di larga parte di quello che con Roberto Ciccarelli abbiamo ricostruito come condizione di Quinto Stato[1] dei soggetti sempre meno “garantiti” di quelli che un tempo avremmo definito “ceto medio” e “classi operese”, ora sospese al lavoro tra autonomia più o meno tradizionale (dalle libere professioni in crisi, al freelance e lavoro autonomo di seconda e terza generazione nella comunicazione e nell’innovazione tecnologica) e precarizzazione e insicurezza permanente (anche nel lavoro di cura e assistenza, nella logistica e servizi, nella ricerca, nell’informazione, etc.).

Sono rimasti fuori, letteralmente esclusi, da questa misura non solo tutti i soggetti – spesso prevalentemente femminili – dell’assistenza alle persone, del sostegno e dell’aiuto domestico più o meno formalmente inquadrato, ma anche tutta l’ampia fetta di persone sospese nel lavoro informale, sommerso e occasionale, tendenzialmente invisibile al legislatore come alle istituzioni pubbliche, eppure fondamentale proprio per le lacune del Welfare e delle strutture economiche e produttive del Paese (tra l’altro tutti soggetti impiegati in modo magari occasionale, intermittente, sommerso, etc. in settori massimamente nevralgici nella pandemia e nell’isolamento conseguente). A dimostrazione che il continuare a procedere per categorie e settori produce sempre l’esclusione di ampie parti di società, la marginalizzazione di aree e condizioni già marginali, generando in ogni caso iniquità, incertezze e ingiustizie che alimentano la diffidenza e il risentimento contro le istituzioni pubbliche in un pericoloso circolo vizioso di insofferenza, rancore e intolleranza che minano alla base le fondamenta del vivere in comune tra le differenze, portando consenso nei confronti di leader opportunistici e politiche identitarie, nazionaliste, securitarie, autoritarie, nell’affermarsi di quella «democrazia reazionaria» che sembra emergere nella perdurante crisi delle democrazie pluralistiche e dei tradizionali modelli di inclusione sociale e Welfare, sempre più punitivi, selettivi, escludenti, vessatori, in cui si specula su una guerra fratricida e al ribasso tra Working Poor, lavoro povero e poveri al lavoro. Così nella congiuntura della pandemia globale e della connessa condizione di quarantena e di intermittenza del lockdown è apparso parziale pensare ad un’altra misura certo necessaria, ma limitata nel tempo, occasionale e di “eccezione” come il Reddito di Cittadinanza per l’Emergenza, il cd. REM proposto da una parte della società civile istituzionalizzata nel Forum Disuguaglianze Diversità e ASViS – Associazione per lo Sviluppo Sostenibile, insieme con l’Alleanza contro la povertà, per far fronte all’emergenza di nuove condizioni di povertà e di vulnerabilità che rischiano invero di perdurare a lungo nel corpo sociale già insicuro e impoverito.

Del resto, proprio per andare incontro agli obiettivi proposti dagli stessi proponenti del REM, cioè «costruire subito una diga contro l’impoverimento, raggiungendo rapidamente la popolazione in condizione di necessità non toccata da altre prestazioni di welfare», era forse più lungimirante coniugare questa urgenza in una prospettiva più strutturale, «sia per rispondere all’attuale emergenza, sia per ridefinire una misura più universale di protezione sociale […] per garantire ciascun individuo a prescindere dall’appartenenza alle categorie del lavoro o del non lavoro», come sostenuto dall’appello di estensione e ampliamento delle maglie del RdC esistente che come Basic Income Network Italia è stato presentato e sottoscritto da una parte della società civile e del mondo del lavoro della cultura e della ricerca. Come sappiamo, il successivo “Decreto rilancio”, convertito in legge 17 luglio 2020, n. 77 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, recante misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19) ha riarticolato il Reddito di Emergenza (REM), prevedendo «un (ulteriore…) reddito di emergenza per i più poveri» precedentemente esclusi dalle altre misure emergenziali, inclusi quindi colf e badanti. Ma sempre lasciando fuori “altri poveri”, verrebbe da dire, pensando a questi interventi emergenziali come delle Poor Laws trapiantate negli incerti tempi post-moderni della pandemia globale, poiché rimane ancora completamente escluso da qualsiasi forma di protezione sociale tutto il mondo dei soggetti al lavoro irregolare, sommerso, occasionale, di quella economia informale, precaria, circolare, sospesa tra sfruttamento e cooperazione (sulla quale invero molto riflettono gli analisti nel senso di una prospettiva di nuova inclusione e inediti processi economici), insieme con incapienti, senzatetto e immigrati temporanei e marginalizzati (senza dimenticare che per presentare la richiesta di RdC c’è il vincolo discriminatorio di residenza decennale in Italia), quindi davvero i soggetti più bisognosi di protezione anche sanitaria, soprattutto in periodi pandemici come quelli che stiamo vivendo e destinati a durare. Purtroppo, la logica emergenziale, frammentaria, occasionale e sempre categoriale ha contraddistinto gli interventi governativi, fino al “Decreto agosto”, D.L. 14 agosto 2020, n. 104, convertito in legge 13 ottobre 2020, n. 126, recante Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia, dove sono state introdotte altre indennità, per altri soggetti e figure del lavoro rimaste escluse: a partire da 600 euro per lavoratori marittimi (art. 10); quindi per titolari di rapporti di lavoro presso il CONI, CIP, federazioni sportive nazionali, fino e enti di promozione sportiva e società e associazioni sportive dilettantistiche (art. 12); fino a un’ennesima concessione di un’indennità di mille euro per il mese di maggio ai professionisti iscritti a enti di diritto privato di previdenza obbligatoria (art. 13).

La drammatica eccezionalità della situazione si è innestata su una sicurezza sociale già frammentata, che è stata ulteriormente riarticolata, e accedendo al sito INPS, nella sezione dedicata alle misure adottate per contrastare gli effetti sociali ed economici del Covid-19 si rintracciano una molteplicità di interventi: dall’istanza per l’emersione di lavoro subordinato irregolare, alle indennità di 600 e 1000 euro, alle indennità Covid-19 per i lavoratori domestici, al REM, ai Congedi Covid-19 retribuiti, al bonus baby sitting, cui si aggiungono le altre misure riguardanti gli ammortizzatori sociali riformulati, prorogati, estesi, etc. nell’epoca Covid-19, fino ad arrivare a qualcosa come oltre 15 misure differenziate, con la prospettiva di ulteriori integrazioni, realizzate poi con i successivi, sempre parziali e frammentati, “ristori” (con i diversi decreti, a partire da ottobre 2020).

Si vorrebbe sperare che l’acquisita consapevolezza da parte del legislatore dell’inadeguato sistema di sicurezza sociale esistente, tamponato da questa miriade di interventi eccezionali, in una situazione di emergenza, ma non possiamo immaginare quanto ancora “eccezionale”, possa costituire l’occasione per tornare a rileggere in modo evolutivo ed adeguato ai tempi, non solo pandemici, ma anche della società digitale e “automatica”, i princìpi costituzionali di doveri solidaristici e di eguaglianza sostanziale (artt. 2 e 3, comma 2, Cost.) nel senso, da un lato, di un sistema di Welfare e di servizi pubblici (sanità, istruzione, mobilità, etc.) di qualità, dall’altro, ripensando in senso universalistico e inclusivo il circuito di garanzie intorno alla persona, agli individui nel (mercato del) lavoro che cambia e si frammenta in una miriade di condizioni e attività la cui protezione sociale richiede una lettura estensiva e inclusiva delle garanzie distribuite in una lettura sistemica tra artt. 1, 4, 35 (“la Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni”), 36-38 Cost. A partire dalla necessità di pensare misure di Welfare oltre la tradizionale mentalità assicurativa, avendo, come nota parte della dottrina, «consapevolezza che l’assicurazione sociale “di fatto si rivela non più in grado di rappresentare – con il rigore e, soprattutto, con l’efficacia di una volta – lo schema elettivo di protezione sociale”: le nuove forme di lavoro non possono essere protette attraverso il meccanismo assicurativo, peraltro ancora utilmente impiegabile in presenza di occupazione stabile» (S. Renga, La sicurezza sociale alla prova di stress, in Rivista del Diritto e della Sicurezza Sociale, 2/2020). È l’annoso tema di un nuovo Welfare come investimento pubblico collettivo, anche a partire da misure universalistiche di un degno diritto all’esistenza, nel necessario miglioramento del RdC verso un reddito di base oltre il tempo della pandemia, nel quadro di un’innovativa tensione tra libertà, eguaglianza e solidarietà.

[1] G. Allegri, R. Ciccarelli, Il quinto stato. Perché il lavoro indipendente è il nostro futuro. Precari, autonomi, free lance per una nuova società, Ponte alle Grazie, Milano, 2013.



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