Cessate il fuoco: la Risoluzione del Consiglio di Sicurezza dell’Onu è vincolante o no?

La prima Risoluzione adottata dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite per il cessate il fuoco a Gaza potrebbe rappresentare uno spiraglio di speranza, nonostante gli Stati Uniti, unico Paese a essersi astenuto, la ritengano non vincolante dal momento che non richiama espressamente il Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, che demanda al Consiglio il potere sanzionatorio e coercitivo per l’imposizione della pace. Eppure la Corte Internazionale di Giustizia ha stabilito che la natura delle Risoluzioni del Consiglio rimane vincolante anche in tale circostanza.

Maurizio Delli Santi

Una Risoluzione per ridare speranza ai palestinesi
La Risoluzione S/RES/2728(2024) adottata il 25 marzo scorso dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, con la sola astensione degli Stati Uniti, apre a nuovi scenari che segnano il superamento della linea rossa di Israele sulle stragi intraprese a Gaza dopo l’attacco di Hamas del 7 ottobre. La Risoluzione è stata presentata dal Mozambico e ha ricevuto i voti favorevoli di Algeria, Cina, Ecuador, Francia, Giappone, Gran Bretagna, Guyana, Malta, Russia, Sierra Leone, Slovenia, Sud Corea e Svizzera. Gli Stati Uniti si sono astenuti spiegando di non essersi uniti al parere favorevole perché nel testo manca un’esplicita condanna ad Hamas per gli attacchi del 7 ottobre. Sulla chiara presa di distanza dall’attuale linea del governo Netanyahu, gli Usa hanno cercato di attenuare gli effetti della risoluzione provando a far passare la linea rispetto alla sua natura non vincolate: la portavoce statunitense al Consiglio di Sicurezza Linda Thomas-Greenfield ha infatti dichiarato che gli Stati Uniti sostengono “pienamente alcuni degli obiettivi importanti di questa risoluzione non vincolante”. Sul tema si è espresso anche il rappresentante della Corea del Sud, secondo cui la risoluzione non richiama espressamente il Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite – quello che demanda al Consiglio il potere sanzionatorio e coercitivo per l’imposizione della pace – e non utilizza il verbo “decidere”. È vero che nella formulazione adottata dalla Risoluzione per il cessate il fuoco non si usa il verbo “decidere” (decide in inglese) che di norma è quello usato dal Consiglio per rimarcare la valenza assertiva, mentre adopera il verbo “esigere, richiedere” (demands), il che tuttavia non significa che un inadempimento rimanga privo di conseguenze e non esponga uno Stato a responsabilità da illecito internazionale, specie se concerne l’uso della forza non avallato dalle Nazioni Unite. Peraltro anche il verbo demands si pone in un grado di maggiore incisività rispetto ad allocuzioni usate in altre occasioni, quali urges, sollecita, oppure come calls upon, esorta. Inoltre occorre precisare che la Risoluzione non può senz’altro inquadrarsi tra le misure del Capitolo VI della Carta che solo così non avrebbero carattere vincolante in senso proprio ma assumerebbero il valore di “raccomandazioni” (De Guttry, Pagani, Le Nazioni Unite, 2005). Nella Risoluzione infatti non si fa cenno ad una modalità di definizione di una controversia prevista dal Capitolo VI né si adopera il termine “raccomanda”, ma piuttosto si dà una chiara indicazione ad Israele per il cessate il fuoco e per garantire l’assistenza umanitaria alla popolazione. Nel dibattito dei giuristi la soluzione dirimente è data in ogni caso da una pronuncia della Corte internazionale di giustizia: nel parere consultivo n. 53 del 21 giugno 1971 (Legal consequences for States of the continued presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council resolution 276/1970) si è affermato che il mancato richiamo al Capitolo VII non muta la natura delle Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza che è vincolante in forza dell’articolo 25 della Carta delle Nazioni Unite (che non fa parte del Capitolo VII). Occorre altresì sottolineare che la Risoluzione 2728 reca anche l’indicazione in chiusura l’espressione formale secondo cui il Consiglio “decide di rimanere attivamente interessato alla questione”, una prassi adottata per ribadire che lo stesso Consiglio prevede comunque di esprimersi ulteriormente sulla questione trattata, e verificarne l’attuazione.

Un cessate il fuoco “immediato, duraturo e sostenibile”
Fatta questa premessa, è noto che se storicamente fosse stata data concreta esecutività alle varie Risoluzioni anche del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che hanno riguardato Israele non si sarebbe arrivati alla tragedia di un conflitto che da almeno settanta anni continua a seminare sangue e distruzioni rimanendo senza soluzioni.
Emblematica è l’inosservanza della Risoluzione S/RES/2334 (2016), pure adottata con l’astensione degli Stati Uniti, la quale “riafferma che la creazione da parte di Israele di insediamenti nei territori palestinesi occupati dal 1967, compresa Gerusalemme Est, non ha alcuna validità legale” e “ribadisce la richiesta che Israele cessi immediatamente e completamente tutte le attività di insediamento nei territori palestinesi occupati”.
Il problema della Risoluzione 2728 consisterà dunque ancora nell’assicurare l’effettività delle misure che in essa sono previste. Si tratta fondamentalmente di quattro condizioni: 1) il cessate il fuoco “immediato per il mese del Ramadan”, che porti anche a “un cessate il fuoco duraturo e sostenibile”; 2) il rilascio immediato e incondizionato di tutti gli ostaggi; 3) l’accesso umanitario; 4) il rispetto delle parti degli obblighi di diritto internazionale per le persone detenute (il riferimento non è solo per gli ostaggi di Hamas, ma anche per i palestinesi reclusi nelle prigioni israeliane).
La disposizione sul cessate il fuoco chiama in causa direttamente il premier israeliano Benjamin Netanyahu per l’ostinata scelta — non condivisa dai membri moderati del suo stesso gabinetto di crisi — di non fermare la guerra e di sferrare ora l’attacco decisivo a Rafah, la città più meridionale della Striscia. L’obiettivo dichiarato è quello di “completare l’eliminazione di Hamas”, ma la stessa hasbara israeliana lascia presupporre qualcosa di più sconvolgente per i 1,4 milioni di palestinesi presenti nell’area: questi prefigurano una nuova Nakba (in arabo catastrofe), l’esodo forzato cui furono costretti 750.000  palestinesi nel 1948 a seguito della nascita dello Stato di Israele.
CREDITI FOTO: ANSA-ZUMAPRESS / Natascha Tahabsem



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